双品牌中标：“放管服”改革下的积极探索

　　——专访中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共资源交易研究中心执行主任王丛虎教授

　　相较批量集中采购和协议供货，"双品牌中标"模式有什么优势?"双品牌中标"模式在全国各地的创新试点对政府采购改革有何意义?近日，本刊记者采访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共资源交易研究中心执行主任王丛虎教授。王教授深入分析了"双品牌中标"作为一种具有可推广性的制度设计所蕴含的理论与实践意义。

　　记者：双品牌中标是批量集中采购的创新模式，经过近十年的发展，已经日趋成熟。全国多个省市和部分中央机关集采机构比如中直采购中心都采用了这种模式，您对双品牌中标模式在中央和地方的普及有何看法?

　　王丛虎：相比较发达国家而言，中国政府采购制度虽然起步较晚，但积极探索创新的步子迈得更快。批量集中采购、协议供货作为结合中国国情和借鉴国际经验而探索出来的较为灵活的采购方式，在实施初期显现出了其所具有的优势和特点。

　　批量集中采购是在协议供货基础上的一次创新，在中央国家机关政府采购中心实行，至今已经走过 8 年的历程。应该说，批量集中采购很好地解决了部分协议供货价格高于市场价格、采购人任意选择高配规格并化整为零躲避公开招标等不良现象。

　　但是随着实践的变化与发展，这两种采购方式也暴露出了其缺点。采购人需求多样、标准配置的选定难度大、采购人地域分散、数据处理和配送困难、到货周期长、选择空间有限等问题也日益突出。为此，结合两者优势而提出的一种更新的"双品牌中标"方法也就应运而生。

　　作为一种新的积极探索，"双品牌中标"方法在批量集中采购中吸收了协议供货第二阶段"可选择"的优点，而又摈弃了协议供货第二阶段多家的"可能恶性竞争"的弊端，同时还特别倡导不同品牌间的竞争。应该说是一种很好的创新探索。但也应该看到，"双品牌中标"毕竟是一个初步摸索，这就需要通过"先行先试、逐步完善、扩散推广"的渐进式改革来实施。

　　记者：结合国内外双品牌中标模式的推广经验，您认为这种双品牌中标在具体操作执行中有何创新之处和实践优势?

　　王丛虎："双品牌中标"是批量集中采购中可以有两个品牌的供应商同时作为中标供应商候选人，并交由采购人最后选择的集中采购模式。这种做法其实是基于"放管服"的改革精神，企图探索出一条新路，并希望能够兼顾采购中心、财政部门、最终使用人、厂商各方利益，希望能给最终用户对中标供应商留有一定选择空间，同时也希望能够避免单一中标品牌不能及时到货、竞争性不够等可能出现的负面情况。

　　这种改革探索的意图是明确的，那就是希望能够破解当下在某些领域的"恶性低价竞争"，而在另一些领域的"高价中标"的问题。那么，"双品牌中标"的竞争对减少或者降低低价竞争到底有多大帮助呢?我们冷静分析，不难发现：政府采购低价、高价的问题是一个系统问题，任何一种单一策略都是难以奏效的。低价竞争是一个零和博弈，任何一方都不愿意看到;但从根本的治理角度看，源头在于采购需求、采购预算以及采购计划上。所以，从这个角度看，"双品牌中标"竞争值得尝试和称赞，也属于一种真实的实践创新。

　　"双品牌中标"模式下，对于采购人而言，有了更大的选择权，而对于供应商而言，也有利于其合理竞争，而不是恶性竞争。当然，要解决低价、高价问题不能仅仅靠单一的"双品牌中标"竞争，要从源头上的需求管理、预算管理做起，还有两个很重要的问题就是采购商品的标准化问题和电商化问题。如果能把这几项都充分融合，就会向理想的方向更迈进一步。

　　客观地说，"双品牌中标"一定程度上赋予了采购单位的自主选择权利，克服了中标人所带来的种种弊端;"双品牌中标"鼓励合理竞争，有助于不同品牌之间进行技术创新和完善服务。同时也要认识到，加强全流程网上交易、订单全流程跟踪、大数据监控是推行这种创新做法的必要保障。

　　记者：您认为双品牌中标和"放管服"改革有何内在联系?在政府采购"放管服"改革背景下，您对双品牌中标模式的下一步发展有什么建议?

　　王丛虎："放"就是政府更多放行政权给下级政府、市场、社会组织的意思。我国政府集中采购之处，基于对分散采购下的采购人滥用采购权的担忧，对于各个采购人的采购行为控制过死，也带来一些不能满足采购需求的情况。为此，适当放松采购权管制、并给一定的选择权是适当的，也是可行的;"双品牌中标"方法实际上就是在一定程度给予了采购人的采购选择权。

　　"管"是指加强事中事后监管、创新监管方式、加大监管制裁力度等。当下党中央国务院实施的高压反腐、政府采购中推行的标准化、精细化管理等都是"管"的表现。为此，"双品牌中标"还需要强化"管"，即通过各种途径加强监督。

　　"服"就是政府要丰富服务内容、提高服务质量和效率。对于政府采购管理部门而言，"服"就是要积极提供相关法律政策的依据，以及精细化、标准化的指导意见;对于集中采购中心和社会代理机构而言，提供更丰富服务内容、更高效的服务质量。

　　从当下政府采购的法律政策目标和改革精神来看，"双品牌中标"改革创新值得提倡。众所周知， 2017 年新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部 87 号令)第 68 条规定："采购代理机构应当在评标结束后 2 个工作日内将评标报告送采购人。采购人应当自收到评标报告之日起 5 个工作日内，在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人;招标文件未规定的，采取随机抽取的方式确定。"显然，该项条款已经明显释放出我们要逐渐把采购权返还给采购人的意图，即采购人在选择推荐的中标候选人时有一定的自由裁量权，这既是改革精神，也是未来的走向。

　　所以，从这个角度看，"双品牌中标"实际上是符合上位法的精神。即使退一步讲，和规章中的规定还有一定距离，但还是可以进行改革创新试点的。而一旦被实践证明这种改革是切实可行的，也可通过进一步完善法律使之合法化。(文/江畅)